정책연구보고서
1. 교과교습학원 일요휴무제의 개념과 정당성
1) 학교교과교습학원 일요휴무제는 학생들의 과중한 학습부담을 줄이고 휴식권을 보장하기 위하여 모든 학교교과교습학원에 대해 휴무제를 도입함으로써 일요일에 운영하지 못하게 하는 제도다. 학교교과교습학원에는 교습소와 개인과외교습이 포함되지만, 대학생 개인과외는 제외한다. 예체능학원에 대해서는 논쟁적이다.
2) 교과교습학원 일요휴무제의 선행 제도로는 학원 교습시간 제한 제도가 있다. 헌법재판소는 ‘학생들의 건강과 안전, 학교교육의 충실화, 부차적으로 사교육비의 절감이라는 공익’을 고려할 때 ‘학교교과교습학원 및 교습소의 교습시간을 제한하였다고 하여 인격의 자유로운 발현권, 자녀교육권 및 직업수행의 자유를 침해하였다고 볼 수 없다’고 판단했다. 교과교습학원 일요휴무제도 비록 학원의 자유로운 영업 활동을 제한하는 측면이 존재하지만, 다른 한편 그로 인하여 발생하는 인권적․교육적․사회적 문제와 이를 금지했을 때의 공익적 가치를 종합적으로 고려하여 판단해야 할 사안이다. 교과교습학원의 영업 활동 자체를 금지하는 것이 아니므로 위헌이라고 볼 수 없다.
3) 가장 중요한 것은 학생들의 지나친 학습부담을 경감해야 한다는 점이다. 왜냐하면 지나친 학습부담은 교육이념의 실현을 저해한다. ① 자기 주도적 학습역량을 저해하고, 이는 성장 후 자기 주도적 업무능력의 부족으로까지 연결될 수 있다. ② 창의성과 인성 개발 저해, 자기 계발과 진로 탐색의 기회 박탈한다. ③ 입시위주의 경쟁 교육을 지양하는 공교육 정상화 노력의 효과를 반감하며, 공교육 정상화 방향에 대한 이해를 떨어뜨리게 된다.
2. 설문조사 결과 요약
1) 응답자의 78.4%가 현재 사교육에 참여하고 있는 것으로 나타났으며, 사교육 참여 학생 중 1인당 학원 참여 수는 초등학생(2.84개)이 가장 많았으며, 주당 사교육 참여시간은 고등학생(12.85시간)이 가장 긴 것으로 나타났다.
2) 응답자의 21.0%가 현재 일요일 사교육에 참여하고 있는 것으로 나타났으며, 학교급별로 살펴보면, 고등학생의 일요일 사교육 참여율(44.0%), 평균 일요일 참여 학원 수(1.64개), 일요일 평균 학원 참여 시간(4.89시간)이 초등학생, 중학생에 비해 높게 나타났다.
3) 전체 학생 응답자 중 86.8%가 일주일에 하루는 공부 대신 휴식의 필요성에 대해 긍정적으로 인식하는 것으로 나타났으며, 4점 리커트 척도로 분석 시 휴식에 대한 필요성의 점수는 4점 만점에 3.35점으로 높게 나타났다. 학교급별 분석에 의하면 학생들의 휴식에 대한 필요성은 중학생이 가장 높은 것으로 나타났다.
4) 전체 학생 응답자 중 73.2%의 학생이 일요 학원 휴무제에 대해 찬성하는 것으로 나타났다. 일요 휴무제에 찬성을 한 학생들은 그 이유로 ‘학생들의 휴식권을 제도적으로 보장하기 위해’에 가장 많은 응답을 보였고, 일요 휴무제에 반대를 한 학생들은 그 이유로 ‘학생들의 자율적으로 학습할 권리를 침해하기 때문에’에 가장 많은 응답을 보였다.5) 전체 학생 응답자의 학업소진은 5점 만점에 2.79점, 중학생 응답자는 2.78점, 고등학생 응답자는 2.80점으로 나타났다. 사교육 참여 여부에 따른 집단 간 차이 분석을 한 결과, 사교육에 참여하는 학생들이 사교육에 참여하지 않는 학생들에 비해 학업소진 점수가 더 낮은 것으로 확인되었고, 일요일 사교육 참여 여부에 따른 집단 간 차이 분석을 한 결과, 일요일 학원 교육에 참여하는 학생들이 참여하지 않는 학생들에 비해 학업소진 점수가 더 낮은 것으로 확인되었다.
6) 전체 학생 응답자의 삶의 만족도는 5점 만점에 3.27점, 중학생 응답자는 3.34점, 고등학생 응답자는 3.13점으로 나타났다. 사교육 참여여부에 따른 집단 간 차이 분석을 한 결과, 사교육에 참여하는 학생들과 사교육에 참여하지 않는 학생들의 삶의 만족도 점수는 차이가 없는 것으로 나타났지만, 일요일 사교육 참여여부에 따른 집단 간 차이 분석을 한 결과, 일요일 학원 교육에 참여하는 학생들이 참여하지 않는 학생들에 비해 삶의 만족도 점수가 더 낮은 것으로 나타났다.
3. 입법화 방안
가. 1차적 조례 입법 방안
입법화 방안으로서 1차적으로 서울시 학원조례를 개정하여 제8조제2항에 “법 제16조제2항에 따른 학교교과교습학원, 교습소와 개인과외교습자는 일요일에 휴무하여야 한다.”는 규정과 제8조제3항에 “교육감은 제1항 및 제2항의 준수 여부 및 그 제한을 회피하여 운영하는 교습형태에 관하여 실태를 조사하고, 필요한 경우 제13조에 따른 행정처분을 할 수 있다.”라는 조항을 신설한다. 조례는 법률의 포괄적 위임만으로 족하기 때문에 법률 제16조제2항의 ‘교습시간’을 넓게 해석해야 한다.
시행에 관해서는 부칙에 예능학원․독서실․고등학생교과교습학원 등에 대해 일요휴무제의 경과조치를 두어 일정 기간 동안 유예할 수 있게 한다.
나. 2차적 법률 입법 방안
조례 입법 방안이 가장 적절하고 헌법적으로 정당하지만, 위헌 논란이 줄이기 위해서는 교육감에게 휴무일을 정할 수 있게 하는 내용을 담은 법률 입법 방안을 추진한다. 조례 입법 방안과 동시에 추진한다.
교과교습학원 일요일휴무제의 실효성을 담보하기 위해서 관련 사항을 대통령령으로 규정하는 방안을 고려할 수 있는데, 지방교육자치에 부합하지 않는 면이 있어 인근 시도교육청과 협력하여 조례 제정으로 대응하는 것이 적정하다.
[정책제언]
1. 조례 개정: 서울시 학원조례를 개정하여 학원 일요휴무제의 법적 근거를 마련한다. 실효성 확보를 위해 행정처분의 근거를 둔다. 부칙에는 경과규정을 두어 점진적 실시가 가능하게 한다.
2. 법률 개정: 학원조례 개정에 대해 법적인 이의 제기가 예상되므로, 조례 개정 내용의 근거를 학원법에 마련하기 위하여, 입법청원 등의 방법으로 학원법의 개정을 추진한다.
3. 실효성 확보: ① 학원 일요휴무제를 회피하는, 이른바 ‘퐁선효과’를 방지하기 위하여, 다양한 유형의 교습에 대한 실태조사를 실시한다. ② 제재보다는 행정지도를 통해 학원 일요휴무제를 정착시키는 것이 바람직하다. ③ 관련 업무를 위한 인력의 증원이 필요하다.
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