1. 연구 목적 및 필요성
올해 교육부는 ‘늘봄학교’를 발표하였으나, 여러 이유로 교육현장에 혼란이 있을 것으로 예상 되기에 이에 대응하는 ‘서울형 초등 돌봄의 실시모델’을 마련, 교육적 환경이 안정적으로 제공 되어지는 아동, 청소년 중심의 서비스 모델을 연구하고자 하며, 성공적 장착을 위해 2023년도 시범 운영학교 등과 연계하여 심층연구를 수행하고자 하였다. 이러한 필요성과 문제의식을 바탕으로 본 연구는 다음의 연구 목적을 제시할 수 있다.
첫째, 서울 초등돌봄의 현황을 분석하여 돌봄에 대한 수요, 지역별 편차, 학생특성 및 시간별 참여 경향을 분석하고, 돌봄운영 형태 등에 대한 기초자료를 확보하고자 한다. 둘째, 서울 초등돌봄의 관리 및 운영에 체계를 재구조화하기 위하여 돌봄 관련자들과 전문가들을 대상으로 현행 문제점을 파악하고, 개선을 위한 방향성과 방안을 탐색해 보도록 한다. 셋째, 앞서 진행된 기초자료 확보와 개선 방향 및 방안을 기초로 ‘서울형 초등돌봄 체제 운영 모델’을 도출하도록 한다.
2. 연구 방법
본 연구를 위하여 연구방법은 크게 자료분석, 문헌연구, 면담조사, 전문가 협의외, 연구진 협의회로 실시하였다. 각 방법의 세부적인 사항은 다음과 같다. 먼저 자료분석으로 서울시 초등학교 돌봄교실 현황자료, 서울시 각 기초자치구별 초등돌봄 사업 현황자료, 각종 돌봄 정책관련 최신 실태분석자료 등을 분석하였다. 다음 문헌연구로, 교육부, 보건복지부, 여성가족부, 각 지자체의 돌봄관련 정책자료 및 연구보고서, 국내외 학교와 지자체 협력 통합 돌봄사례 연구보고서, 지자체의 돌봄 성과측정 및 발전방안 연구보고서, 늘봄정책과 관련된 최신 국내외 연구자료, 돌봄정책 변화와 추방향을 반영한 정책 보고서 및 토론회 자료집 등을 검토하였다. 심층면담 및 관련단체 FGI를 실행하였고, 서울시 초등학교 교장 및 교감, 돌봄관련 종사자, 학부모에 대한 의견 조사, 지자체 돌봄 정책 담당자 등 관련 이해관계자에 대한 심층면담 수행, 지역돌봄 실천가 대상 심층면담을 수행하였다. 전문가 협의회를 돌봄교실 관련 지역사회 전문가 의견 수렴을 하였고, 이는 돌봄교실 관련 업무 담당자, 전문가 등 복합적으로 구성, 돌봄정책을 연구 진행한 전문가와 돌봄정책 관련 연구 경험이 있는 전문가구성, 돌봄정책을 효과적으로 운영하고 있는 일부 지자체별 돌봄관련 담당부서 담당자로 구성하여 면담. 지역사회 아동·청소년 돌봄을 위하여 일반자치와 교육자치의 협력을 통한 거버넌스 돌봄체제의 구축에 경험을 가지고 있는 전문가 면담 등으로 이루어졌다.
3. 연구 내용
본 연구는 2022년도까지 초등돌봄을 중심으로 한 교육 돌봄정책에 대하여 그 운영구조에 대한 대안을 모색하며, 2023년도에 들어 교육부는 ‘늘봄학교’를 추진하고자 하는 바, 이러한 정책이 학교 현장에 정착하기 위한 ‘서울형 교육돌봄 실시모델’과 함께 서울형 초등돌봄의 방안을 모색하기 위한 연구이다. 올해 교육부는 ‘늘봄학교’를 발표하였으나, 여러 이유로 교육현장에 혼란이 있을 것으로 예상되기에 이에 대응하는 ‘서울형 교육 돌봄의 실시모델’을 마련, 교육적 환경이 안정적으로 제공 되어지는 아동, 청소년 중심의 서비스 모델을 연구하고자 하며, 성공적 장착을 위해 2023년도 시범 운영학교 등과 연계하여 심층연구를 수행하고자 하였다. 본 연구의 목적은 현재 서울초등돌봄의 새로운 모형을 구축하여 현재 학교별 돌봄 수요와 공급의 불일치 현상이 발생하고, 지역별로 학교에서 돌봄 수요의 충분한 대응이 어려워 지역사회의 돌봄 자원을 활용해야 할 필요에 대응하여, 이중화된 전달체계인 현 교육행정과 일반행정의 통합 및 지역사회가 함께 아이들을 돌볼 수 있는 생태적 돌봄 영역에서의 사회적 협력의 통합이 이루어져야 함을 인식하고 그 방안을 모색하는 것이다. 이러한 연구의 목적을 이루고자 서울 초등돌봄의 현황과 실태의 파악을 위하여 1)서울시의 초등학교 12곳을 선정하여 돌봄의 실질적인 참여자인 돌봄전담사와, 학교측의 교장 및 교감을 심층면담하여 실태를 파악하고, 2)서울 초등돌봄의 현황과 수요자 및 이용실태등을 파악하여 분석, 3)서울 외의 지자체 5곳의 지역돌봄현황과 실태를 파악하고자 지역돌봄을 잘 운영하고 있다고 보여지는 5곳의 지자체 지역돌봄담당자와의 심층면담을 통해 지자체 지역돌봄의 유형 및 운영방식등을 비교검토 함. 4) 이를 바탕으로 수차례의 연구진회의를 거쳐 그 방안으로 서울 초등돌봄 현황과 수요에 맞는 ‘서울초등돌봄 모형’을 도출하고자 하였다.
4. 연구 결과
이 연구를 통한 연구결과는 다음과 같다. 서울 돌봄 교육제도의 운영의 문제점을 파악함에 있어, 각 학교에서의 교장 및 교감, 돌봄사와의 인터뷰를 통해 돌봄운영에 대한 각 입장에서의 쟁점들로 공간의 문제, 운영주체와 관리, 책임의 문제등이 도출 되었으며, 이러한 문제들은 돌봄이 교육과 보육이라는 두 가지 영역 중에서 어떠한 부분에 더욱 비중을 두는 것이 의미 있는지에 대한 탐색과 함께 돌봄의 역할이 부여될 수 있다. 둘째, 이러한 돌봄에 대한 입장으로 학교와 지자체라는 두 운영주체의 중점을 두고 돌봄이라는 영역에 대한 책임과 관리에 대해 두 주체가 다소 대립적인 관계에 있음을 알 수 있으며, 이러한 관계를 공적돌봄이라는 인식의 사회적 책임을 좀 더 큰 틀에서 함께 해결해 나가야 하는 부분인 동시에 모든 사회적 주체들의 통합적인 역할이 필요함을 인식해야 한다. 셋째, 현재 학교돌봄 이외에도 여러 기관에 걸쳐 분산되어 있는 지역돌봄의 주체들과 영역들은 돌봄이라는 같은 역할을 함에도 학교돌봄과는 또 다른 인식으로 통합되지 못하고 있는 현실이며, 이러한 부분들은 재정적인 부분과 행정적인 부분에 있어서 전체 우리사회가 함께 해결해 나가야 할 돌봄이라는 영역에서의 혼란을 끊임없이 야기하고 있다.
이러한 돌봄의 영역이 돌봄생태계 구축을 위한 마을돌봄과 학교돌봄의 통합적인 체제안에서 학교돌봄교실을 공간적인 거점으로, 다양한 마을돌봄사업을 운영하는 방안을 모색하여야 하며, 학교돌봄이 단순한 보육만의 개념이 아니며, 학교안팎의 다양한 교육자원을 활용하여 희망하는 초등학생에게 정규수업전후로 제공하는 양질의 교육돌봄 통합서비스를 제공해야할 필요가 있을 것이다. 지역협력 돌봄의 원활한 운영을 위해서는 광역, 기초, 생활권 단위에서 민·관·학이 참여하는 협치의 구조가 형성되어야 하며, 이를 위하여 지역협력 돌봄을 위한 의사결정체로서 협의회나 위원회의 조직, 지역돌봄 혹은 학교와 지역사회 협력을 도모하는 실무적인 지원조직의 구축, 교육청과 지자체의 전담인력 확보, 학교와 지역 연계의 돌봄사업운영, 지역자원 발굴 등의 협력 체제의 구축이 필요할 수 있다.
다음으로 이러한 FGI결과와 지자체의 운영현황에 대한 실태파악 및 운영유형 등에 대한 면담과 연구진 회의를 거쳐 ‘서울 초등돌봄’의 모형을 도출학고 이에 대한 원칙과 운영방안들을 구축하였다.
서울초등돌봄의 기본원칙으로는 첫째, 생태중심적 지역돌봄공동체 실현, 둘째, 학생중심의 프로그램과 실질적 돌봄으로의 전환, 셋째, 사회정서적 성장중심으로의 돌봄을 제시 하였으며, 이러한 기본원칙을 토대로 서울형 초등돌봄의 모형을 구축하는데 있어 그 특징으로는 돌봄의 단순화와 이원화체계 구축, 지자체협력을 통한 돌봄의 통합체계구축, 마을 돌봄 프로그램 및 공동운영이라고 할 수 있다.
이러한 서울형 초등돌봄을 운영하기 위한 방안으로 첫째, 광역자치단체와 기초자치단체, 그리고 마을돌봄 공동체가 서로 상호작용하는 협력적 거버넌스가 구축되어야 하며, 둘째, 돌봄참여주체인 학교와 지자체, 교육청, 지역사회가 모두 함께 그 역할을 수행하며, 각각 분리된 참여주체가 아닌 함께 상호작용하고 소통하며 활성화된 네트워크로도 작동하여야할 것이다. 셋째, 서울시의 600여개의 단위학교를 두 세학교로 연결한 200여개의 돌봄공동체를 구축함에 있어서 그 중간지원조직의 역할을 수행하는 돌봄행정지원팀을 중심으로 돌봄활동이 이루어질 수 있다. 돌봄공동체의 운영의 작동에 있어서는 보육적 돌봄과 교육적 돌봄의 실질적 역할을 구분하며, 아동의 선택에 맞춰서 단순화된 보육적 돌봄의 영역과 교육의 역할을 담당할 수 있는 이원화체제 속에서 지자체와 지역사회의 자원을 활용하여 아동의 실질적인 쉼과 놀이를 통한 보육적 돌봄, 또는 교육적 돌봄을 희망하는 모든 수요자들의 요구를 모두 적용할 수 있는 돌봄의 모형을 도출하였다.
5. 정책제언
본 연구는 ‘서울형 초등돌봄’의 새로운 모형을 구축하여 학교별 돌봄 수요와 공급의 불일치 현상을 개선하며, 실질적 돌봄의 수요와 공급에 있어서 효율성과 수요자들의 만족도을 고양 시키고자 하였음. 또한, 보육적 돌봄과 교육적 돌봄이라는 두 가지 병립적인 가치와 지향을 현실적인 돌봄 수요에 부합하도록 이원적인 운영 방안을 도출하고자 하였음
특히, 초등돌봄에 대한 쟁점이 처음 제시된 그 근본적인 사회적 배경과 원인을 근간으로 초등돌봄의 실질적인 필요성과 효율성을 재고해 보았을 때, 여성들의 사회적 진출로 인한 저출산 등의 문제로 아동들의 방과 후 보육의 필요성이 제시되었음. 이에 따라 아동의 보육을 국가적 차원에서 담당해야 한다는 공적 책무성에 대한 요구가 높이지는 한편, 공적 돌봄체제를 운영하는 주체나 사업 및 프로그램 운영 등이 부처마다 산발적으로 진행되는 한계를 노출함. 또한, 돌봄의 실질적 수요자인 아동 중심이 아닌 성인들의 편의성에 입각한 돌봄체제에 대한 우려도 제기되고 있음
이러한 문제점에 대해 본 연구가 제시한 돌봄의 기본원칙으로 학생 중심의 돌봄, 아이들의 사회정서적 성장을 도모하는 돌봄, 그리고 지역사회와 지자체, 교육청과 학교 등 돌봄 주체가 유기적인 협력을 토대로하는 생태적 돌봄을 포함하고 있다. 이러한 서울형 초등돌봄 체제가 원할히 작동하기 위하여 다음과 같은 정책 방안을 고려할 수 있음
① 첫째, 서울 초등돌봄의 협력체계를 구축하기 위해서는 광역단위 차원과 기초단위 차원의 협력적 거버넌스 체계가 확립되어야 할 것임. 이러한 거버넌스 체계를 확립하기 위해서 광역과 기초자치단체들을 돌봄의 한 주체로 설득하고 공적 돌봄에 대한 사회적 책무성을 부여할 필요가 있음. 현실적으로 여러 부처로 분산되어 있는 돌봄 예산과 사업을 통합적으로 관리·운영하는 주체는 결국 지자체가 되어야 함으로 돌봄의 파트너이자 주체로 자리매김하는 사회적 여건이 조성되어야 함
②둘째, 협력적 거버넌스 체제하에 서울 초등돌봄에 제안한 모형이 원활하게 작동하기 이해서는 지역 돌봄 인프라 발굴 및 활용을 위한 지역사회 협력이 필요함. 학교 내에서만의 돌봄 영역을 벗어나 지역사회와의 연계와 이를 통한 상호작용이 필수적이라 할 수 있으며, 이는 기본원칙으로 제시한 학생 중심적이며 사회 정서적 성장을 위한 기초적 토대가 될 수 있을 것임. 이러한 지역 돌봄의 연계와 활용을 위해서는 지역사회와 활발한 상호작용이 가능한 플랫폼의 역할이 중요하며, 지속가능하고 다양한 지역사회의 인프라를 활용함으로 새로운 서울 초등돌봄의 모형에 필수적인 자원이 될 수 있을 것임
③ 셋째, 서울 초등돌봄의 사업과 예산의 통합을 위해서는 국가적인 합의와 더불어 돌봄사업을 통합적으로 관리·운영하기 위한 독립적인 조직이 필요함. 여러 정부로 분산되어 있는 돌봄 예산과 사업을 장기적으로 통합 관리하기 위해서 지방자치단체와 교육청의 합의에 기초한 돌봄 재단과 같은 독립적인 공적 기구를 설립하는 방안을 모색해야 함. 이를 통해 정치환경 변화로 인한 리더십 교체나 정책 방향 전환 등 외부적 요인에 의해 서울 돌봄 체제가 휘둘리지 않도록 지속성을 담보하기 위한 제도적 장치나 기관 설립을 고려해야 함
④넷째, 본 연구에서 제시한 서울형 초등돌봄 체제가 원할히 그리고 지속적으로 작동하기 위해서 이를 지원하고 관리하기 위한 제도적 정비가 필요함. 그동안 시도되었던 돌봄관련 법률안이나 조례안 등이 여전히 표류하고 있는 상황이며, 돌봄체제가 안정적이고 체계적이며 지속가능하게 유지되기 위해서는 법적인 제도 정비가 이루어져야 함
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